“豆腐预算”的省思
“豆腐预算”，是国内学术界对一些政府部门预算执行不严、随意变更的形象比喻。预算只是“纸上写写、墙头挂挂”的装饰，最突出的表现是，“要钱、花钱两码事”。这样的“潜规则”似乎在前些年并不被人特别关注，直到在全国范围内刮起一阵阵的“审计风暴”后，政府财政监管的深层漏洞才逐渐浮出了水面。其中，政府在预算执行中存在问题尤为突出。
面对预算执行中的诸多问题，人们不禁反思：当初有关预算审批是如何一路“绿灯”的？资金的调配为何能如此“随意”？人大对预算执行的监督力度在哪里？
浙江省人大财经委员会的工作人员对此表示，政府预算在执行中，哪些调整变更要报人大，有关法律都只是原则规定，不具体，难以操作。
中央党校研究室副主任周天勇指出：“政府收入，预算外一块，制度外还有一块，相当一部分收支游离于预算之外，逃避了人大的监督；不仅是人大管不着，就是财政、审计部门也拿它没办法。在这样的情况下，政府收支哪里还有公开性、透明性可言？”
据绍兴市人大常委会财经工委的同志介绍，在一些具体的政府工程上，“钓鱼项目”十分普遍。一个工程起初的“开价”随着项目的推进而不断“追加”，这给人大监督带来了难题。
此外，省人大财经委的同志告诉记者，由于受人代会审议时间限制，代表都比较关注政府报告，对预算报告关注不够，审议政府预算只能是“走马观花”。“预算预算，匡匡算算”，薄薄的几页纸，内容过于宽泛，“内行人看不清，外行人看不懂”，代表审议走走形式，很难发挥监督功能。
无庸置疑，由于制度、法规以及工作设计等因素，导致了人大对政府预算监督的“软化”。因此，转变“豆腐预算”为“铁预算”，攥紧纳税人的“钱袋子”，把好政府用钱的“闸门”，成为了各级人大在制度创新和工作探索方面的一个重要课题。
预算监督走向“刚性化”
审查批准预算并监督预算的执行，是宪法和法律赋予人民代表大会的一项重要职权。如何改革人大预算审查方式，不断加强人大对预算的监督，浙江各级人大积极探索，预算审查监督工作逐渐走向深入。
——专题审查，为人代会“把关”。
“以前我们能看到的全省预算报告只有一张纸，简略得让人看不懂。今天一个部门的报告就变成了一大本书……”
2004年初，浙江省人大财经委对2004年省卫生厅的部门预算进行单独审议。此次提请审议的浙江省卫生厅部门预算（草案）共涉及资金55亿元，厚厚96页的报告让人大代表一目了然，也让与会代表感慨不已。
记者从有关部门了解到，始于2000年的浙江省部门预算改革如今进入了第6个年头。近年来更是每次都选取对象进行重点专题审查，经过省人大财经委、专家评审组、人大代表审查组的三重关口层层把关：
第一道关口是预算编制过程中的“两上两下”，财政部门根据各部门报送的收支计划，按零基预算的要求，逐项核定各种经费后发回部门修改；根据各部门重新核定的预算，上报省人大财经委审核。第二道关口便是专家评审。专家评审组成员由人大财经委确定，今年的11人来自审计、财政、统计、高校以及相关兄弟单位。第三关则是省人代会期间的专题审查会。
省人大财经委的同志告诉记者，2004年，当时刚经历了“非典”，他们通过审议，给卫生厅增加了5000万元，用于建造“疾病预防控制中心”。2006年，考虑省里推广“社保”的范围、提高社会“低保”额的工作实际，给民政厅增加了1650万元预算。而在2005年对交通厅的审查中，他们发现有的单位人均13万元的公用经费，大大超出了其他部门的平均水平，因此将其削减到7万元。
这种审查方式的改变，有效地弥补了人代会对预算审议不充分的缺陷。
——成立“智囊”机构。面对人大预算监督工作力量的不足的现实，嘉兴市人大常委会借助“外脑”，设立预算监督的非常设性机构。2003年11月，嘉兴市人大常委会从社会各界挑选部分财经方面的资深专家和业务骨干，组建了财政预（决）算咨询小组和经济运行分析小组，同时出台了相关活动制度。两个小组定期召开例会，对国民经济和社会发展计划、财政预算执行情况等进行深入研究，从而保证了人大监督的公正性和准确性。2004年3月，市农经局的预算报75项开支，经专家一项项核下来，被建议核减为35项。
有人评价，“智囊”审查小组不仅为人民把好了用钱的“闸门”，还推动预算审查监督开始从程序性监督向实质性监督的转变。 |
